euronej@euronej.dk	...tilbage til  ->  Forside  ->  Dokumenter

PENGE ER IKKE ALT

- OM EU OG DEN DANSKE VELFÆRDSSTAT

INDLEDNING

I den danske EU-debat spiller EU's betydning for velfærdsstaten i almindelighed og ØMU'ens indvirkning i særdeleshed en nøglerolle. Som sædvanlig ? fristes man til at sige ? er der meget forskellige konklusioner. EU-modstandere og skeptikere har argumenteret for, at den europæiske integrationsproces fører til harmonisering af sociale ydelser og på længere sigt til demontering af den danske velfærdsstat. Ja-fløjen har fastholdt, at socialpolitikken er et nationalt anliggende, og at EU og herunder ØMU'en er en økonomisk garanti for den fremtidige velfærd. Der er altså for det første uenighed om, hvorvidt EU-initiativer har påvirket Den danske Velfærdsstat eller ej, for det andet om påvirkningen fremover primært vil være økonomisk eller politisk. Tredje stridspunkt er, om EU-initiativerne udgør en trussel eller en sikring af Den danske Velfærdsstat. I det følgende analyserer vi, om, og på hvilken måde, EU-reguleringen har påvirket velfærdssystemerne, og effekterne af ØMU'en diskuteres i sammenhæng med de øvrige reguleringer. Vi tager ikke stilling til, om disse virkninger skal ses som noget positivt, neutralt eller negativt, idet vi ikke mener, det er opgaven her, og vi er heller ikke indbyrdes enige om det.

Afsnittet om ìVelfærdsstatsmodellerî præsenterer forskningens hovedkonklusioner om de velfærdsmodeller, som er repræsenteret i EU-medlemskredsen. Formålet er at klargøre, hvori hovedforskelle mellem dem består, således at man har et grundlag for at vurdere, om systemerne konvergerer og på hvilken måde. Afsnittet om ìDen Danske Velfærdsstatî i Europaî giver et empirisk signalement af forskelle og ligheder mellem de vesteuropæiske velfærdsstater. I afsnittet om ìEF's/EU's Socialpolitiske Initiativer frem til ØMU'enî opridser vi hovedtrækkene i EF's og EU's bestemmelser om socialpolitik fra starten og frem til i dag. I afsnittet om ìEU og Den Danske Velfærdsstatî diskuterer vi EF- og EU-initiativernes indvirkning på Den danske Velfærdsstat, og herunder også ØMU'ens betydning. Afslutningsvis diskuterer vi de paradokser og dilemmaer, der knytter sig til valget mellem at fastholde national suverænitet omkring velfærdspolitikken og forsøge på at styrke det europæiske markeds socialpolitiske profil. Det gør vi bl.a. med afsæt i spørgsmålet om demokratisk legitimitet.

VELFÆRDSSTATSMODELLER207

Siden 1960'erne har der eksisteret en diskussion i samfundsvidenskaben om kvalitativt forskellige måder at organisere velfærdsstaten på. Der er ikke tale om en egentlig teoretiseren over den moderne velfærdsstats form og funktion, men mere om forsøg på en idealtypisk bestemmelse af centrale og kvalitative forskelle imellem de forskellige regimer. Når vi i det følgende diskuterer forskellige modeller, er der altså tale om idealiserede og abstrakte betragtninger. Den amerikanske politolog Harold Wilensky satte dagsordenen i mange år med sin distinktion mellem hhv. en residual velfærdsstat og en institutionel velfærdsstat208. Han mente, at velfærdsstatens udvikling var en funktion af moderniserings- og industrialiseringsprocesserne, og at de mindre udviklede, residuale, derfor over tid ville udvikle sig til institutionelle velfærdsstater. Det overordnede kriterium var udbredelse af kollektive sikringsordninger empirisk estimeret ved de velfærdsmæssige udgifters andel af bruttonationalproduktet. Han så altså en klar sammenhæng mellem den økonomiske udvikling og velfærdsstatens omfang.

I 1971 udvidede englænderen Richard Titmuss denne distinktion, og tilføjede det han benævnte den præstationsorienterede model. Samtidig foreslog han den meget vigtige korrektion i forhold til Wilensky, nemlig at modellerne eksister side om side i tid og rum209. For Titmuss var det afgørende kriterium, hvilket princip, der gjaldt for tildeling af ydelser. Denne betragtning blev i 1990 uddybet med Gøsta Esping-Andersens typologi med tre velfærdsmodeller fra 1990. Her var politisk ideologi centralt, og han knyttede den residuale model til liberalismen, den institutionelle til en socialdemokratisk ideologi, og præstationsmodellen til en konservativ ideologi210. En mere historisk orienteret del af socialvidenskaben søgte distinktioner i hhv. forfatning og geografi i begyndelsen af det 20. århundrede. Det resulterede i en skelnen mellem hhv. konstitutionelt-dualistiske monarkier med enten begrænset (f.eks. Grækenland) eller udbredt valgret (f.eks. Tyskland), liberale demokratier (f.eks. Storbritannien), og massedemokratier211 (f.eks. Skandinavien). I disse betragtninger er demokrati og politisk ideologi determinerende for forskelle mellem velfærdsstater.

Den tripolære betragtning har været temmelig robust, men er dog blevet udfordret af en række socialvidenskabsfolk. Nogle kritikere har ønsket nogle af modellerne underopdelt, således at f.eks. Sydeuropa fik sin egen model212. Geografisk placering har været udgangspunkt for en del typologier med opdeling på en nordisk, en kontinentaleuropæisk, en anglo-saxisk og en sydeuropæisk model. Andre kritikere har kritiseret, at stort set alle typologier i begyndelsen tog afsæt i indkomstoverførsler, som f.eks. pension, syge-, arbejdsløshedsdagpenge, børnetilskud, og særlige typologier for serviceydelsernes forskellige organisering er blevet opstilles som supplement213. Serviceydelser er f.eks. plejehjem, sygehuse, hjemmehjælp og børnepasning osv. Tjenesteydelserne er bundet til stedet, hvorimod indkomstoverførsler i højere grad kan flytte med personer. Mange kvindeforskere har argumenteret for, at typologierne ignorerer forskelle i kvinders placering og familiens betydning. I forlængelse heraf er der opstillet typologier for forskellig betoning af mandlige forsørgeraspekter i modellerne214.

Den mest udbredte distinktion har dog relateret sig til, hvilke kriterier for tildeling, der opereres med. Man kan skelne mellem, om adgangen til velfærdsydelser baserer sig på behov, altså er trangsvurderet, hvorvidt de er knyttet til forudgående indbetalinger og dermed forsikringsbaserede, eller om de betragtes som en borgerrettighed og er bestemt af statsborgerskab eller lovligt ophold i et land. Endelig kan man identificere et førmoderne, men stadigvæk meget vigtigt adkomstkriterium, nemlig slægtskabsforhold. Ligesådan kan vi skelne mellem hvilke samfundsmæssige institutioner, der leverer ressourcer til og organiserer velfærdssystemerne. I dette perspektiv bliver den afgørende distinktion den mellem stat, marked, og civilsamfund og derunder familien. Med en lidt anden betoning skelnes mellem offentlig sektor, private firmaer, familien, frivillige organisationer eller informelle sociale netværk. Endelig har finansieringsaspektet spillet en vigtig rolle, når man skal skelne mellem forskellige måder at organisere velfærdsstater på: Socialforsikring, brugerbetaling, skattebetaling, eller hvilken kombination af disse, der er det afgørende kriterium.

I det følgende vil vi præcisere den idealtypiske modelbetragtning.

FORSIKRINGSMODELLEN

DEN RESIDUALE MODEL

DEN UNIVERSELLE MODEL

I figur 1 sammenfattes de centrale forskelle på de tre modeller:

Figur 1: Tre idealtypiske velfærdsmodeller
Modellerne adskiller sig altså ved forskellige principper, hovedaktører og finansieringsformer som grundlag for velfærdsorganiseringen, og det har konsekvenser for deres effekter. Dette skal vi illustrere empirisk i næste afsnit.

DEN DANSKE VELFÆRDSSTAT I EUROPA

I dette afsnit beskrives Det danske Velfærdssamfund i sammenligning med de øvrige EU-lande. Det sker med udgangspunkt i Eurostats socialstatistiske opgørelser, men indledningsvis vil vi præcisere, at arbejdsmarkedsforholdene udgør et meget vigtigt grundlag for velfærdsstaterne. Ud fra arbejdsmarkedsstatistikken kan man konkludere, at de skandinaviske lande skiller sig ud ved at have den største andel af befolkningen tilknyttet arbejdsmarkedet, og at forskellene mellem EU-landene især viser sig i kvindernes erhvervsfrekvenser. Derimod skiller de sig ikke længere ud som lande med fuld beskæftigelse. Dog klarer de sig mht. ungdoms- og langtidsledighed bedre end i hvert fald de sydeuropæiske lande216.
En udbredt måde at vurdere velfærdsstatens omfang på er ved at se, hvor stor en del af den samlede økonomi, der forvaltes i velfærdsapparaterne ? altså ved at sætte de samlede sociale udgifter i forhold til bruttonationalproduktet. Målt på denne måde er udgifterne ifølge tabel 1 steget relativt i EU-landene som helhed fra godt 25 pct. til knap 29 pct. Det fremgår ligeledes, at de nordiske lande ligger i den høje ende af skalaen. Danmark, Sverige og Finland er de lande, der relativt set bruger flest ressourcer på velfærd, nemlig omkring en tredjedel. Når man også medregner Norge og Island, dækker de hele spektret, idet islændingene kun anvender 19 pct. af BNP, og med 26 pct. i 1996 ligger Norge under EU-gennemsnittet. Den skandinaviske model er altså dyr, men ikke dramatisk dyrere end de andre nordeuropæiske velfærdsstater såsom Tyskland, Frankrig, Belgien og Holland, hvor udgifterne udgør ca. 30 pct. af BNP. Som man skulle forvente, bruger de sydeuropæiske lande færre ressourcer på kollektive institutionaliserede velfærdsordninger, ca. 22 pct. Det gælder også for Storbritannien, som repræsenterer en residual model; her ligger udgifterne med knap 28 pct. lige under EU-gennemsnittet.

Denne relative betragtning har den ulempe, at værdierne bliver påvirket af bevægelser både i tælleren og nævneren, således at man i de tilfælde, hvor BNP f.eks. falder drastisk, får meget høje værdier. Derfor er det også relevant at vurdere udgiftsudviklingen i absolutte tal (tabel 2 og 3). Betragter man først udviklingen op igennem 1990'erne, fremgår det, at udgifterne er steget med 22 pct. i Danmark og Finland og i Norge med 19 pct., men udgifterne er stort set slet ikke steget i Sverige og Holland (tre pct.). De er vokset hurtigt i Storbritannien, nemlig med 31 pct. I Tyskland og Frankrig har udviklingen været mere moderat med stigninger på 14 pct. I Portugal og Irland, hvor udgifterne er mindst, er de vokset hurtigst med hhv. 62 og 33 pct. Der er altså visse tegn på konvergens på dette punkt i og med, at de lande, der bruger mest, vokser langsomt eller moderat, mens de lande, der bruger mindst, vokser hurtigst.

Når man sammenligner de faktiske sociale udgifter per indbygger omregnet til eurokøbekraftstandarder, er Luxembourg suverænt det land, der bruger flest ressourcer per indbygger på velfærdspolitik nemlig 8.300 euro. Danmark, Tyskland, Sverige, Belgien, Østrig, og Holland bruger mellem 6.000 og 7.000 euro, og Norge og Finland anvender ca. 5.500 euro, hvilket er lige over EU-gennemsnittet på 5.100 euro per indbygger. I Portugal, Grækenland og Irland anvender de halvdelen eller mindre end gennemsnittet. Der er således mere end en faktor tre til forskel på udgifterne i Portugal og i Luxembourg. Hvis dette mål anvendes til at udtrykke velfærdsstatens ìgenerøsitetî overfor borgerne, fordeler de fire store nordiske lande sig over EU-gennemsnittet. Man kan dog ikke sige, at Skandinavien skiller sig ud fra de vestlige kontinentaleuropæiske lande, som jo befinder sig på samme niveau i denne henseende (jævnfør tabel 3.).

Langt den største del af de sociale udgifter går til ældre- og sundhedsområderne. Tabel 4 viser, at disse to områder udgjorde 80 pct. af de samlede udgifter i EU i 1996. Områderne arbejdsløshed og familier og børn anvender hver otte pct. af udgifterne, og det lader tre til fire pct. tilbage til at gøre godt med for de fattige. Den europæiske Velfærdsstat handler altså i alt overvejende grad om ældreforsorg og sundhedsvæsen. Der er imidlertid en betydelig spredning imellem landene. De nordiske lande ligger med værdier mellem 31 og 39 pct., alle under gennemsnittet for udgifter til ældreforsorg og pensioner, mens de kontinentaleuropæiske lande klumper sig sammen om de gennemsnitlige 45 pct. De sydeuropæiske lande, som f.eks. Italien, har værdier langt over gennemsnittet. Udgifterne til arbejdsløshed viser, dels problemets omfang, dels hvor generøse de enkelte systemer er. Den samlede effekt af disse to forhold viser en meget stor spredning. Mens Italien anvender mindre end to pct. af sociale udgifter herpå, går 14 pct. af udgifterne i Danmark og Finland til arbejdsløshedsområdet. Det gælder til dels også for Holland og Sverige. Også med hensyn til det familiepolitiske ligger de nordiske lande klart over gennemsnittet.

Forventningen fra forrige afsnit var, at de skandinaviske lande fortrinsvis finansierer velfærdsstaten via skatter, og det kan bekræftes. Det fremgår af tabel 5, at 69 pct. af udgifterne i Danmark er finansieret således, og i Island og Norge er det ca. 60 pct., mens Finland og Sverige ligger på ca. 45 pct.; men også Irland med 63 pct. og Storbritannien med 49 pct. hører med her. Disse værdier skal ses i forhold til et EU-gennemsnit på kun 31 pct., som er det niveau mange af de kontinentaleuropæiske lande ligger på. Holland, samt Belgien og Frankrig med hhv. 16 og 20 pct. offentlig finansiering ligger lavest. I gennemsnittet for EU-landene er arbejdsgivernes andel af de sociale udgifter 40 pct., men i Danmark drejer det sig kun om 10 pct. I de øvrige nordiske lande betaler arbejdsgiverne en langt større del. Sverige ligger på gennemsnittet og Finland lidt under (35 pct.). Island ligger noget under med 32 pct., og ligeså Norge med 24 pct. I EU som helhed kommer ca. en fjerdedel af udgifterne fra de forsikrede, mens det kun gælder for mellem syv og 15 pct. i Norden. Det er altså tydeligt, at Danmark er det skandinaviske land, der mht. finansiering kommer tættest på den idealtypiske model. Over tid er den offentlige dominans i finansieringen dalet i Danmark, idet den i 1990 udgjorde 80 pct. mod 69 pct. i 1996. Samtidig er de forsikredes andel steget fra fem pct. til 15 pct. Her er der altså tale om, at Danmark nærmer sig det EU dominerede mønster.

Den samlede effekt af arbejdsmarkedet og velfærdsstatens funktion i EU's medlemslande er illustreret med de variable, der er anført i tabel 6. Af den første søjle fremgår det, at forskellene i velfærdsstaternes omfang kun i lille udstrækning kan forklares udfra landenes generelle økonomiske udvikling, idet forskellen på BNP per indbygger er meget mindre end forskellen på, hvor mange ressourcer de forskellige medlemsstater anvender på kollektive sociale formål. Kun i Grækenland, Spanien og Portugal kan man se en sådan sammenhæng. De nordiske lande fordeler sig på begge sider af EU-gennemsnittet på 19.000 euro med Finland og Sverige lidt under og Danmark, Norge og Island noget over. Med knap 32.000 euro per indbygger er Luxembourg i en klasse for sig.

Effekten af de velfærdsstatslige omfordelinger via socialpolitik og skat er vist ved en beregning af, hvor mange indkomstfattige, der var i hvert land hhv. før og efter overførsler. Forskellen i værdier i søjle to og tre viser omfordelingens størrelse. Således kan man se, at fattigdomskvoten i Danmark falder fra 29 til 11 pct. og i Finland, efter disse data, fra 34 til kun tre pct. Omvendt kan man se, at skat og overførsler stort set ingen effekt har på omfordelingen i Italien og Grækenland, hvor kvoten kun falder et til to procentpoint, Dette er for øvrigt også tilfældet i Island. I Storbritannien, Irland og Holland opnås der er en moderat effekt med en reduktion på omkring 13 procentpoint. Den kontinentaleuropæiske og sydeuropæiske velfærdsstatstype omfordeler ikke i nogen stor udstrækning ressourcer, præcis som vi havde forventet det. De fattige er her defineret som dem, hvis disponible indkomst er mindre end halvdelen af gennemsnitsindkomsten. Derfor er der en sammenhæng mellem fattigdomskvoten og det mål for indkomstulighed, som tabel 6 også indeholder, nemlig gini-koefficienten. Den er et mål for den del af den totale indkomst, der skulle flyttes fra den rigeste halvdel af befolkningen til den fattigste halvdel for at opnå en total ligelig fordeling. Dvs. at jo lavere gini-koefficient, desto mindre ulighed. Man kan se, at de skandinaviske lande skiller sig ud med koefficienter omkring 0,25, mens de kontinentaleuropæiske lande i gennemsnit ligger omkring 0,35. Man kan også se, at Storbritannien ligger over gennemsnittet, ligesom man skulle forvente for en residual velfærdsstat.

Som et sidste mål for forskelle mellem EU-landene, skal vi se på vægten af serviceydelser i forhold til indkomstoverførsler. Det fremgår af tabel 7, at tjenesteydelserne spiller en stor rolle i de skandinaviske lande, hvor de udgør ca. en tredjedel af samtlige ydelser, mens de kun udgør otte pct. i de kontinentaleuropæiske lande. Som forventet spiller tjenesteydelserne en noget større rolle i de residuale velfærdsstater. Forskellene i kvinders erhvervsfrekvenser i medlemslandene hænger bl.a. sammen med disse forskelle.

Sammenfattende kan vi konstatere, at Danmark og de øvrige skandinaviske lande ikke er specielt dyre velfærdsstater, og det er klart, at velfærdsstatens omfang ikke er ligefrem proportional med den økonomiske velstand, som Wilensky mente. Det er også tydeligt, at finansieringen er det punkt, hvor Danmark skiller sig mest markant ud fra alle øvrige lande i EU. Endelig kan man se, at de skandinaviske lande som en samlet effekt af skatte- og velfærdspolitik er væsentligt mindre ulige mht. indkomstfordeling, end hvad der er gældende andre steder. Det gælder både i forhold til klasser (eller sociale grupper) og køn.

Hvis man skal illustrere denne pointe på baggrund af bestemte befolkningsgrupper, er enlige forsørgere en god kritisk case. Deres situation afspejler både omfordeling mellem køn og mellem sociale grupper, når man taler om de dårligst stillede inden for gruppen. En række undersøgelser viser, at fattigdomsrisikoen for enlige forsørgere er lavest i de skandinaviske lande, mens den er langt højere i lande som Storbritannien, Irland, Tyskland og de sydeuropæiske lande217.

Afslutningsvis skal vi pege på, at velfærdsstaterne er dynamiske størrelser, og at man også i Den danske Velfærdsstat har kunnet identificere en lang række ændringer og omstillinger de senere år. Af de mest omfattende vil vi pege på udbygningen af arbejdsmarkedspensionerne op igennem 1990'erne og den samtidige vækst i private sygeforsikringer. Ligeledes ser man tendenser til udlicitering af, hvad der førhen var offentlige (kommunale) tjenesteydelser på ældreområdet. Disse faktorer er udtryk for, at Den danske Velfærdsstat har bevæget sig mere i retning af den forsikringsorienterede og residuale model.

EF'S/EU'S SOCIALPOLITISKE INITIATIVER
FREM TIL ØMUEN218

Socialpolitikken har været et såkaldt ìlow politicsî område, der i de første tre årtier ikke indgik som en central del af EU-samarbejdet. EU's sociale dimension, der både består af arbejdsmarkeds- og socialpolitik, har især bestået i fællesskabsinitiativer for førstnævnte område. Rom-Traktaten fra 1957 rummede generelle bestemmelser om fjernelse af hindringer for personers og arbejdskrafts fri bevægelighed (artiklerne 3 c og 49), og artikel 117 omhandlede nødvendigheden af at forbedre arbejdernes leve- og arbejdsvilkår og udtrykte forventninger om fremtidig harmonisering af sociale ordninger. Den juridiske vurdering er imidlertid, at denne artikel primært havde programmatisk karakter219. Ifølge artikel 51 kunne Rådet på Kommissionens forslag med enstemmighed vedtage foranstaltninger om social tryghed, som var nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed. Artiklen nævnte i vage formuleringer to principper, som blev kodificeret og præciseret i en forordning220 fra 1971221 om vandrende arbejdstageres sociale rettigheder. Det ene grundprincip var aggregering, dvs. at optjeningsperioder, som giver ret til at opnå sociale ydelser, skal kunne lægges sammen, og det andet var, at de skal kunne eksporteres, dvs. at arbejdstagere og deres familier skal kunne få udbetalt sociale ydelser, uanset hvilket medlemsland de bor eller opholder sig i. Det blev også bestemt, at kun ét lands lovgivning skal anvendes, således at der ikke kan udbetales dobbeltydelser. I en forordning fra 1968222 var det desuden blevet slået fast, at alle arbejdere uanset nationalitet skal behandles lige med hensyn til sociale og skattemæssige fordele. Forskelsbehandling af arbejdstagere fra andre EF lande blev kort sagt gjort forbudt. Forordning 1408 præciserede imidlertid, at der ikke skulle være tale om harmonisering af sociale sikringsordninger, men derimod om koordinering223, og at: ìdet er nødvendigt at respektere de karakteristiske træk ved de nationale lovgivningerî. De forventninger, der blev formuleret om harmonisering i Rom-Traktatens artikel 117, blev tidligt gjort til skamme. I slutningen af 1950'erne blev det besluttet, at det ikke var nødvendigt, samt at EF-institutionerne ikke skulle have formel kompetence til at arbejde for det224.

Vedtagelsen af Det indre Marked i 1986 stadfæstede i en lang række direktiver fri bevægelighed ikke bare for arbejdskraft, men også for varer, tjenesteydelser og kapital. Vedtagelsen var motiveret af et ønske om at forbedre EF's konkurrenceevne i forhold til USA og Fjernøsten, og denne markedslogik var det bærende princip for de direktiver som fulgte. EF-pakken, som den blev kaldt i Danmark, rummede ikke nye socialpolitiske bestemmelser, bortset fra nogle brede formuleringer i artikel 130 A om styrkelse af økonomisk og social samhørighed, som i 1988 blev fulgt op med øgede ressourcer til strukturfondene. Det fik især betydning for de sydeuropæiske lande. Desuden blev der åbnet for flertalsafgørelser om arbejdsmiljø.

Det var altså frem for alt ønsket om at fremme arbejdskraftens mobilitet, som blev dynamoen for EU's tidlige socialpolitiske regulering, og lovhjemlen fandtes primært i forordningerne om vandrende arbejdstageres sociale rettigheder. Hovedvægten lå på negative integrationsforanstaltninger med fjernelse af barrierer for arbejdskraftens mobilitet.

I anden halvdel af 1980'erne begyndte Delors-Kommissionen at arbejde for en social overbygning på markedsprojektet, motiveret af frygten for social dumping og social turisme225. Det lykkedes at få gang i processen med vedtagelsen af en højtidelig erklæring i form af Det Sociale Charter, i Danmark kaldet Den Sociale Pagt. Forud havde der været en del modstand først og fremmest fra Storbritannien, men også fra de sydeuropæiske lande. Sidstnævnte stemte imidlertid for pagten efter fordoblingen af midlerne til strukturfondene. Pagten fastslog en række arbejdsmarkeds- og socialpolitiske rettigheder, som senere blev søgt inkorporeret i Maastricht-Traktaten i 1992. Det var dog ved at vælte hele processen, idet Storbritannien fortsat var stærkt imod på denne måde at få socialisme ind ad bagdøren, som Margaret Thatcher udtrykte det. Omfanget af flertalsafgørelser var også kontroversielt for de sydeuropæiske lande226. Den salomoniske løsning blev, at man var enige om tilføjelse af et protokollat, tiltrådt af alle medlemslande, bortset fra Storbritannien. Ifølge protokollen kunne de elleve bruge EF's/EU's institutioner til at gennemføre, hvad der i det store og hele var identisk med Den Sociale Pagt. Alt hvad der angik socialpolitik i snæver forstand skulle reguleres ved enstemmighed, mens arbejdsmarkedspolitikken skulle besluttes ved flertalsafgørelser.

Kommissionen havde ved udviklingen af socialpolitikken løbende betjent sig af bløde styringsinstrumenter, som ikke sanktioneres, hvis de ikke overholdes. De lægger imidlertid et betydeligt moralsk pres på medlemslandene, idet de indikerer en politisk forpligtelse. Samtidig fungerer de ofte som forløbere for senere initiativer. Eksempler herpå er f.eks. resolutioner (Om særlige aspekter ved en europæisk socialpolitik fra 1994), meddelelser (f.eks. om fattigdom og social udstødelse fra 1992), højtidelige erklæringer (f.eks. den sociale pagt fra 1989), meddelelser (f.eks. om social eksklusion 1992) og henstillinger (f.eks. om konvergens i de sociale ordninger fra 1992).

I 1998 blev protokollen om arbejdsmarkeds- og socialpolitik indskrevet i Amsterdam-Traktaten, idet den nu kunne tiltrædes af Blair regeringen i Storbritannien. Her kom der ikke større ændringer i arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, bortset fra at Parlamentet fik større indflydelse på artikel 42, som lå i forlængelse af forordning 1408 om vandrende arbejdstageres sociale rettigheder. Arbejdstagernes sikring og sociale beskyttelse skulle dog fortsat besluttes ved enstemmighed (art. 137 stk. 3). Amsterdam-Traktaten fik desuden et beskæftigelseskapitel, som lagde op til en samordnet strategi for beskæftigelsen (art. 125-130).

Gennem de senere år har der været øget fokus på socialpolitiske målsætninger i form af øget beskæftigelse og imødegåelse af eksklusion, som kobles sammen med makroøkonomiske mål. Beskæftigelseskapitlet er blevet fulgt op med diskussioner på topmøderne. Mødet i Lissabon i marts 2000 opstillede et mål om at Unionen skulle have ìden mest konkurrencedygtige og dynamiske vidensbaserede økonomi i verdenî. Regeringscheferne kædede yderligere økonomisk liberalisering sammen med målsætninger for beskæftigelsen og udvikling af en aktiv og dynamisk velfærdsstat, med henblik på at afhjælpe eksklusion og fattigdom227.
EU har løbende præciseret bestemmelser om vandrende arbejdstageres sociale rettigheder via en række præjudicielle afgørelser fra EF-Domstolen, som nationalstaterne har skullet tilpasse sig til i deres lovgivning228 Domstolsafgørelserne har ført til justeringer af forordning 1408, som er blevet ændret over 30 gange.

Leibfried og Pierson sammenfatter på følgende måde de principper, som er kodificeret i forordningerne og domstolens afgørelser229:

1) Et medlemsland må ikke begrænse sociale ydelser til sine egne borgere. Enten gælder ydelserne for alle, eller for ingen;
2) Et medlemsland må ikke begrænse udbetaling af ydelser til sit eget territorium. Muligheden for at bestemme over den geografiske afgrænsning af ydelser er begrænset til offentlige tjenesteydelser eller behovsprøvede ydelser;
3) Et medlemsland kan ikke forhindre andre velfærdsmodeller i at konkurrere med sin egen model;
4) Medlemslande har ikke eneret på administrationen af velfærdsydelser og fortolkningen af, hvordan rettigheder skal administreres i de enkelte sager.

De sikringsordninger, som er dækket af reglerne om vandrende arbejdstagere er ydelser ved sygdom og moderskab, invaliditet, alderdom og dødsfald, arbejdsulykker og erhvervssygdomme, arbejdsløshed og familieydelser. Reglerne gælder for arbejdstagere og disses familiemedlemmer. I 1981 blev personkredsen udvidet med selvstændige (1390/81) og i 1999 med studerende (307/1999).

I forlængelse af forordningen, samt Det indre Markeds bestemmelser om tjenesteydelsers frie bevægelighed (artikel 49) har EF-Domstolen slået fast, at medlemslandene ikke selv kan bestemme, hvem der må producere tjenesteydelser for landets borgere. De såkaldte Decker og Kohll sager fra 1995 og 1996 afgjorde f.eks., at de nationale sygesikringsordninger skulle give tilskud til køb af sundhedsydelser (briller og specialtandlægebehandling) i andre medlemslande. Dommens præmisser indeholdt en række generelle betragtninger, som har givet anledning til overvejelser i alle medlemslandene230.
Mens Kommissionen klart og eksplicit har formuleret ambitioner om at etablere en fælles overstatslig socialpolitik og f.eks. i hvidbogen om europæisk socialpolitik talte om en europæisk velfærdsmodel231, har medlemsregeringerne slået sig i tøjret. Fastholdelsen af enstemmighed på det sociale område skal ses i sammenhæng med, at de har betragtet velfærdspolitik som et nationalt anliggende. Flere lande har protesteret mod domstols-afgørelserne om forordning 1408232, og nogle lande som f.eks. Frankrig har nægtet at følge dem233.

Socialforskerne er uenige om, hvorvidt udbygningen af EF-/EU- socialpolitik har ført til indskrænkning af den nationale suverænitet og om, hvad der driver processen fremad. Leibfried og Pierson fandt i 1995, at der var langt til eksistensen af en egentlig europæisk velfærdsstat. Ganske vist har EF-/EU-ført fordelingspolitik via landbrugspolitikken, men EU opkræver ikke skatter eller udbetaler egentlige sociale ydelser. De konkluderede imidlertid, at nationalstaternes suverænitet for det sociale område og deres autonomi i forhold til at regulere deres socialpolitik klart er eroderet234. De gav tre forklaringer på denne udvikling. For det første har flertalsafgørelserne på det arbejdsmarkedspolitiske område bevæget processen fremad, for det andet har EU-Kommissionen en nøglerolle, især ved sin indflydelse på den politiske dagsorden og som styrende for processen. Også EF-Domstolen spiller en ofte overset nøglerolle via sine præjudicielle afgørelser. For det tredje kædes beslutninger inden for et område ofte sammen med andre beslutninger og indgår i et forhandlingsspil. Derved accepterer medlemsregeringer nogle gange beslutninger, de tidligere har været imod235.

En række empiriske analyser af udviklingen af den sociale dimension bekræfter, at Kommissionen og til dels Domstolen har været de afgørende aktører ved udviklingen af den sociale dimension236. Ross' deltagerobservationer i Kommissionen i 1991 afspejler, at der til dels var tale om planlagte og politiske spill-over-virkninger, hvor det ene skridt førte det næste med sig237. Cram konkluderer, at Kommissionens ønske om at befæste sin egen magt har medført, at den har ført bureaukratisk politik til at drive processen mod overnational socialpolitik fremad. Midlet hertil har bl.a. været anvendelse af bløde styringsinstrumenter238.

Streeck er enig i, at EU-socialpolitik spiller en afgørende rolle for udviklingen af integrationsprocessen, men han forudser, at den altid vil udfolde sig i samspil mellem det nationale og overnationale niveau. Han karakteriserer processen som en neo-voluntaristisk proces, der både har været i medlemsregeringernes, arbejdsmarkedspartnernes og Kommissionens interesse. Streeck ser ikke en modsætning mellem fastholdelse af national suverænitet og gennemførelse af socialpolitiske initiativer på europæisk plan239.

Blandt forskerne kan man altså finde vidt forskellige tolkninger, både af hvordan processen har udviklet sig, og hvilke faktorer og aktører, der har været afgørende for den.

Skal man sammenfatte den konkrete udvikling, har socialpolitikken fået stigende betydning i den europæiske integrationsproces. Som retsligt bindende foranstaltninger i traktatbestemmelser og forordninger er det primært sket med afsæt i vandrende arbejdstageres rettigheder. Her har udviklingen været gradvist fremadskridende, og lovgrundlaget er især blevet udviklet med Domstolens præjudicielle afgørelser. Hovedvægten har ligget på negative integrationsforanstaltninger. Med Maastricht kom der en egentlig social overbygning, som imidlertid ikke førte til de store ændringer i socialpolitikken, fordi social sikring fortsat skulle besluttes ved enstemmighed.

EU OG DEN DANSKE VELFÆRDSSTAT

I Danmark er spørgsmålet om EU's indflydelse på socialpolitikken i stigende grad blevet et nøgletema i EU-debatterne. Regeringen og ja-partierne henviser til erklæringen om social- og arbejdsmarkedspolitik fra Edinburgh-topmødet i 1992, ifølge hvilken Maastricht-Traktaten:

ìgiver den enkelte medlemsstat mulighed for at føre sin egen fordelingspolitik og for at opretholde eller forbedre sin sociale standardî (bilag 2, stk. 2).

Der er også blevet lagt vægt på formuleringen i Maastricht Traktatens protokol om social- og arbejdsmarkedspolitikken:

ìat den ikke er til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller indfører strengere beskyttelsesforanstaltninger, når de er forenelige med traktatenî (artikel 2 stk. 5).

På modstanderfløjen har man argumenteret for, at signalerne om øget socialpolitisk regulering fra EU har haft konsekvenser i retning af stramninger i dansk socialpolitik, og at Den danske Velfærdsmodels særtræk er truet. Uenighederne har ofte centreret sig om harmonisering af sociale ydelser, mens rækkevidden af koordinationen af vandrende arbejdstageres sociale rettigheder frem til slutningen af 1990'erne har været relativt upåagtet. Domstolen har hidtil ikke gennemført retssager mod Danmark i forlængelse af forordning 1408, men Danmark har ligesom andre lande skullet tilpasse sig dens præjudicielle afgørelser.

Der har været en tendens fra regeringsside til at nedtone EU-reguleringens betydning for danske politiske beslutninger på grund af den omfattende skepsis i befolkningen over indblanding i det sociale område. Derfor kan det være vanskeligt præcist at afgøre, i hvilke tilfælde ændringer har været direkte motiveret af EU-regler. Det gælder i modsætning til lande som f.eks. Frankrig og Italien, hvor upopulære sociale stramninger flere gange er blevet legitimeret ved EU-beslutninger, som dermed har tenderet mod at blive overvurderet.

Der er ikke mange eksempler på, at større ændringer i dansk socialpolitik kan henføres direkte til tilpasning til EU-retsgrundlaget. Vi mener, at de følgende to eksempler er de væsentligste.

Beslutningen om kontingentbidrag til efterlønsordningen, som blev vedtaget i tilknytning til finanslovsforliget i december 1998, samt ophævelse af ordningens bopælskrav fra marts 2000 er det første eksempel. Kommissionen havde den 25. september 1998 sendt en åbningsskrivelse til den danske regering, som tog afsæt i klager fra udenlandske arbejdstagere, der var blevet nægtet efterløn. Kommissionen pegede på, at forsikringsperioder optjent i andre lande ikke blev medregnet i kravet til medlemsskab af A-kasse, samt at de danske regler byggede på et bopælskrav. Kommissionens påstand var, at den danske praksis krænkede forbudet om forskelsbehandling i forordning 1612/68 og Traktatens artikel 48240. Den danske regering søgte at undgå en ændring af efterlønnen under henvisning til, at der var tale om en arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning og ikke en social ordning. Kommissionen fastholdt imidlertid, at forordningens formulering om sociale fordele ikke skulle forstås snævert. Efterlønsordningen byggede i udgangspunktet på et modificeret forsikringsprincip, idet den var knyttet til A?kassemedlemsskab, men ikke forudsatte bidragsbetaling. Indførelsen af kontingentbidraget og koblingen mellem præmie og ydelse styrkede forsikringsprincippet.

En anden tilpasning til EU-reguleringen skete med ændringen af sygesikringsloven i april 2000 i forlængelse af Decker og Kohll afgørelserne. Der blev åbnet mulighed for at få tilskud til læge- og tandlægehjælp, fysioterapi mv., som udbydes med profit for øje. Det medfører, at offentligt producerede sundhedsydelser ikke omfattes af denne ændring. Loven gav ministeren hjemmel til senere at fastlægge regler for køb af sundhedsydelser og varer i andre EU-lande, bl.a. fordi man endnu ikke havde klarhed over rækkevidden af Domstolens afgørelse og de øvrige medlemslandes tilpasning af lovgivningen.

Det er ikke muligt mere præcist at afgøre, i hvilket omfang omstillingerne i Den danske Velfærdsstat, som vi var inde på tidligere, kan relateres til indflydelse fra EU. Der er imidlertid en tendens til, at EU-modstandere og skeptikere begrunder nedskæringer i Den danske Velfærdsstat med EU-regulering. Tendensen til henholdsvis at underbetone og overdrive virkningerne af EU-reguleringen afspejler, hvor politiseret dette tema er i den danske EU-debat.

Spørgsmålet er så, om Danmarks eventuelle tiltræden til ØMU'ens tredje fase vil få indvirkning på den Danske Velfærdsstat. Indledningsvis er det væsentligt at slå fast, at uanset spørgsmålet betydning i den nuværende folkeafstemningsdebat, så finder vi det ikke muligt at isolere virkningerne af Det indre Marked fra ØMU'ens forskellige faser. Vi vil imidlertid i det følgende vurdere de fremtidige tendenser i den socialpolitiske udvikling og herunder overveje ØMU'ens mulige virkninger.

Hvis den samlede økonomi påvirkes i større omfang af dansk tilslutning til ØMU'ens tredje fase, vil det selvsagt påvirke velfærdsydelserne. Eftersom der er betydelig uenighed om dette spørgsmål blandt økonomer241, vil vi imidlertid afholde os fra at diskutere det nærmere i denne sammenhæng. ØMU'ens konvergenskrav om begrænsning af inflation og offentlige budgetunderskud er sunde økonomiske principper, som er væsentlige for at sikre finansieringen af velfærdsydelser. Under økonomiske nedgangsperioder, hvor der kommer et særligt pres på velfærdsydelserne, kan den mindskede økonomiske handlefrihed imidlertid influere på de fordelingspolitiske prioriteringer som følge af konvergenskravenes helt entydige prioritering af prisstabilitet.

Med hensyn til de politiske virkninger konkluderer DUPI rapporten, at ingen, eller meget få, ønsker en Europæisk Centralstat, og at resultatet afhænger af, hvordan den politiske kamp mellem nationale interessekonstellationer vil udspille sig i de kommende år242. De relative styrkeforhold mellem nationale aktører vil givetvis være afgørende, men udviklingen vil også afhænge af styrkeforholdet og samspillet mellem nationale og overnationale institutioner, der har været afgørende for udviklingen af EU's socialpolitiske regulering hidtil. Tendensen har været, at perioder med fremgang på det sociale område især har været præget af Kommissionens initiativer, mens medlemsregeringerne ofte har været mere på banen, når integrationsudviklingen har været præget af stilstand. Det gjaldt f.eks. efter vedtagelsen af Maastricht-Traktaten, hvor der skete en klar opbremsning på det socialpolitiske område. Samtidig er det klart, at Det Europæiske Råd gennem sit valg af kommissionsformand har indflydelse på, om man ønsker at fremme integrationsudviklingen. Udpegningen af Delors og Prodi signalerede, at Rådet ønskede at stimulere integrationsprocessen, hvorimod man med valget af Santer markerede et behov for at sætte farten ned.

Et andet forhold, som vil være afgørende for de politiske virkninger af ØMU'en, er, at den er konstrueret som en overbygning på Det indre Marked, og at den er kædet tæt sammen med dets virkemåde. Kommissionen formulerede det i en meddelelse fra 1999 om en samordnet strategi til modernisering af den sociale beskyttelse på følgende måde:

 ìI betragtning af medlemsstaternes øgede økonomiske afhængighed i kraft af ØMU'en bliver social beskyttelse i stadig højere grad et fælles anliggende blandt medlemsstaterne. Reformer af de sociale beskyttelsesordninger i een medlemsstat har betydning for andre medlemsstater og kan påvirke disses ordninger. ØMU'en som sådan rejser ikke tvivl om det faktum, at den enkelte medlemsstat har det primære ansvar for at tilrettelægge og finansiere sit eget system. Men sammen med behovet for, at medlemsstaterne fører sammenhængende økonomiske politikker, som styrker hinanden, understreger ØMU'en behovet for en samordnet indsats for at modernisere den sociale beskyttelse. Medlemsstaterne har en fælles interesse i at udvikle en sådan indsatsî. (Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, 1999:8).

I overensstemmelse med en sådan opfattelse mener Kommissionen i dag, at udvidelsen med op mod 28 nye medlemslande vil ìudstille og forstærke Det indre Markeds svaghederî, og at dette set i sammenhæng med ØMU'en øger behovet for en stærkere koordinering af finans- og strukturpolitikker, og herunder finans- og socialpolitik243. Vi kan altså konstatere, at medlemslandenes indbyrdes stigende økonomiske afhængighed har skabt et pres for et forstærket socialpolitisk samarbejde.

De forslag, som behandles på den nuværende regeringskonference kan give et fingerpeg, om i hvilken retning den fremtidige socialpolitiske udvikling går. Kommissionen har her foreslået indførelse af kvalificeret flertalsafgørelse på en række områder, og herunder artikler der vedrører skatte-, arbejdsmarkeds- og socialpolitik (artikel 42, 137, 139 og 144). Begrundelsen for dette forslag er, at enstemmighedskravet har gjort det umuligt at blive enige om initiativer på det sociale sikringsområde og om at fjerne finanspolitiske hindringer for grænseoverskridende aktiviteter. Forslaget om at ændre beslutningsstrukturen motiveres desuden med det utilfredsstillende i ad hoc reguleringen via Domstolens afgørelser om konkrete sager i en eller flere medlemsstater. Kommissionen foretrækker egentlige politiske beslutninger med henblik på at få Det indre Marked og ØMU'en til at fungere244.

En eventuel vedtagelse af flertalsafgørelser på skatte-, arbejdsmarkeds- og socialområdet vil efter vores opfattelse indskrænke den nationale selvbestemmelse for velfærdspolitikken betydeligt, idet man i princippet kan komme i situationer, hvor et enigt Folketing stemmes ned af Ministerrådet. Forslaget har fået opbakning fra medlemsregeringer i alle lande, bortset fra Danmark og Storbritannien.

Spørgsmålet er så, om den danske eller britiske regering vil blokere for ændringerne i afstemningsproceduren på disse områder, der kun kan gennemføres, hvis der er enstemmighed. Den danske regering henviser i sit forhandlingsoplæg til ìEdinburgh-formuleringenî om fordelingspolitik som et nationalt anliggende245. Forstået snævert vedrører fordelingspolitik både skatte-, arbejdsmarkeds- og socialpolitik, og Edinburgh beslutningen står derfor i direkte modstrid med forslaget om flertalsafgørelser på disse områder. Spørgsmålet er imidlertid, om ikke formuleringen mest skal tolkes programmatisk og skal ses i forlængelse af det danske nej ved Maastricht-afstemningen. Den har da også primært spillet en rolle i den danske debat og omtales ikke af Kommissionen som en barriere for at ændre afstemningsreglerne.

På regeringskonferencen har Kommissionen desuden fremlagt et forslag om at udvide personkredsen for forordning 1408 til at gælde vandrende personer (og dermed ikke kun arbejdstagere) samt 3. landes borgere, som opholder sig lovligt i EU-lande246. Forslagene blev vedtaget i Kommissionen i 1998, hvor man også foreslog en indholdsmæssig udvidelse med efterløn. Hvis dette forslag vedtages, vil det lægge et yderligere pres på de sociale ydelser. Det gælder især for indkomstoverførsler, som man kan tage med sig. Den faktiske mobilitet vil formentlig være afgørende for, i hvilken udstrækning en udvidelse af personkredsen for forordning 1408 vil føre til ændringer i danske velfærdsydelser. Indtil nu har mobiliteten været begrænset, med en let stigende tendens. Euroen vil formentlig virke i retning af stimulere mobiliteten, fordi det bliver lettere at sammenligne lønninger og sociale ydelser.

Det konkrete udfald af regeringskonferencen er uforudsigeligt, men man kan på forhånd konstatere, at også medlemsregeringerne uafhængigt af Kommissionens forslag har ændret opfattelse angående socialpolitisk samarbejde. De er nu mere indstillet på at udbygge EU's sociale dimension. Det skal ses i sammenhæng med den forstærkede økonomiske harmonisering, som regeringslederne ønsker at koordinere med socialpolitikken. Her har det betydning, at der p.t. er en langt større del af regeringslederne end tidligere, der er socialdemokrater. På topmødet i Lissabon i marts 2000 besluttede man sig for ìbenchmarkingî i form af kvantitative og kvalitative indikatorer for generelle målsætninger, hvilket f.eks. blev udmøntet i fælles målsætninger for beskæftigelsens omfang i år 2010. Det blev også besluttet at prioritere yderligere samarbejde om den langsigtede udvikling i den sociale beskyttelse og holdbarheden i pensionsordningerne i årene indtil 2020. På det retoriske plan afspejles ændringen i medlemsstaternes position sig i, at også regeringslederne, som nævnt tidligere, nu taler om en europæisk social model og om udviklingen af en aktiv og dynamisk velfærdsstat247.

Forstærket politiske samarbejde om socialpolitikken er således placeret som et centralt spørgsmål på EU's dagsorden. Det behandles på regeringskonferencen og topmøderne, og det prioriteres højt af det kommende franske formandskab. Opsamlende vil vi diskutere vores bud på, hvorledes EU fremover vil påvirke Det danske Velfærdssystem ud fra de dimensioner, vi opstillede i figur 1.

TILDELINGSKRITERIUM

CENTRAL INSTITUTION

OMFANG

FINANSIERING

EFFEKTER

Samlet forventer vi, at den danske models særtræk i form af skattebaserede universelle ordninger vil komme under pres, men at der på nogle områder også vil være en udvikling mod, at landene tilnærmer sig hinanden. I forhold til offentlig service vil man muligvis se en udvikling mod danske (og svenske) løsninger.

KONKLUSION OG PERSPEKTIVER

Vi har i denne artikel konkluderet, at EU-medlemslandenes modeller, på trods af en vis tilnærmelse, fortsat er præget af fundamentale forskelle i deres tildelingsprincipper, finansiering og virkninger i forhold til at bevare eller udjævne sociale skel i befolkningen. Den danske Velfærdsmodel adskiller sig ved at have den største betoning af skattefinansiering, og den er sammen med de øvrige nordiske modeller den mest serviceorienterede og omfordelende.

I EF's første tre årtier skete der ikke nogen større harmonisering af de sociale systemer, idet socialpolitikken ikke var en central del af den europæiske integrationsproces. Dog har der været en gradvis udvikling mod koordinering af vandrende arbejdstageres rettigheder, især som følge af EF-Domstolens afgørelser.

Med gennemførelsen af det indre marked henover de sidste 10-15 år er der lagt et pres for harmonisering af skatte-, arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, både af økonomiske og socialpolitiske grunde. Dette pres er blevet forstærket med ØMU'en. Kommissionens forslag på den nuværende regeringskonference om at afskaffe enstemmighedsproceduren for socialpolitikken vil ? hvis det vedtages ? være et væsentligt skridt mod afgivelse af national suverænitet for socialpolitikken. Dertil kommer, at dens forslag om at udvide personkredsen for vandrende personers sociale sikring lægger op til yderligere koordinering af socialpolitikken. Det er langt fra sikkert, at disse to forslag vedtages, men samarbejdet om socialpolitikken vil under alle omstændigheder blive styrket, fordi regeringslederne gennem de sidste topmøder har vedtaget at styrke det socialpolitiske samarbejde i tilknytning til deres overordnede økonomiske mål og har nedsat grupper på embedsmandsplan, der skal arbejde med det.

Vores konklusion er, at en yderligere harmonisering af velfærdspolitikkerne vil medføre et pres på universelle ordninger, men at dette pres vil afhænge af mobilitetens omfang. Et reduceret indtægtsgrundlag i form af faldende provenu vil øge presset på de skattefinansierede ordninger. Det vil pege i retning af flere forsikringsordninger, og mere udlicitering og brugerbetaling. Man skal imidlertid være opmærksom på, at en sådan udvikling er startet i Danmark, uden at det direkte kan henføres til EU-regulering. Vi kan dog heller ikke afvise, at der indirekte har været en vis påvirkning. Man skal også tage i betragtning, at udviklingen i de øvrige EU-lande muligvis vil gå i retning af større skattefinansiering, således at der bliver tale om en konvergensudvikling for skatteniveauet. Samtidig sætter integrationen af kvinder i arbejdsstyrken over hele Europa løsningen af børnepasning og ældreomsorg uden for den familie kontekst på dagsordenen. I den forbindelse fremhæves den danske udvikling som en model.

I forhold til stridspunkter, vi ridsede op i starten, har vi således konkluderet, at der har været en gradvis udvikling mod koordinering af socialpolitik i EU. Vi har ikke taget stilling til de eventuelle økonomiske påvirkninger som følge af ØMU'en, men vi mener, at der på nuværende tidspunkt er klare indicier for en forstærket politisk udvikling, som Kommissionen begrunder med udvidelsen og ØMU'en. Hvor store skridt i retning af harmonisering, der vil ske på det kortere sigt, afhænger af resultatet af den kommende regeringskonference. Med hensyn til effekterne for Den danske Velfærdsstat, forventer vi på baggrund af de nuværende udviklingstendenser en udvikling mod reduceret skattefinansiering og flere forsikringsordninger. Om man vil tolke det som en trussel mod Den danske Velfærdsstat afhænger af graden af harmonisering, men er i vid udstrækning udtryk for subjektive vurderinger.

Vi skal afslutningsvis pege på en række paradokser og dilemmaer forbundet med den danske EU-position, når man betragter den med velfærdsstatsbriller. Den økonomiske harmonisering blandt EU's medlemslande har sat behovet for en koordineret socialpolitisk indsats i EU på dagsordenen, og det er blevet sværere og sværere ? især for socialdemokratiske regeringer ? at gå imod en socialpolitisk indsats på EU-niveau. De sociale udfordringer i de nuværende og kommende medlemsstater er langt hen ad vejen de samme, og vil i endnu højere grad blive det med et tættere økonomisk samarbejde.

Den gradvist fremadskridende integrationsproces med afsæt i vandrende arbejdstageres sociale rettigheder har i stigende grad afdækket flertydigheden i de signaler, som ligger i det retlige grundlag og i udtalelserne fra Kommissionen og Det Europæiske Råd. Der tales fortsat om respekt for nationale forskelligheder i de sociale sikringssystemer, men de samme forskelle fremstilles i stigende grad som et problem for Det indre Marked og ØMU projektet.

Afslutningsvis skal vi gøre lidt mere ud af de demokratiske dilemmaer i den nuværende situation. Demokrati og velfærdsstat er tæt forbundne, og det er helt afgørende, at velfærdspolitikken har legitimitet. Sociale rettigheder må nødvendigvis baseres på og begrundes i en følelse af solidaritet med andre. Det gælder måske især for den kollektive solidaritet som er indbygget i skattebaserede ordninger. Generelt nyder velfærdssystemerne imidlertid i al deres forskellighed stor folkelig opbakning i de respektive medlemslande.

Den demokratiske kultur i Danmark er præget af en stærk norm om offentlig debat, blandt andet på grund af folkelige foreningers og bevægelsers relativt store indflydelse. Det afspejler sig i en forventning om, at afgørende beslutninger diskuteres i en bredere offentlighed. Det gælder i særlig grad, når det drejer sig om etablerede velfærdsgoder. De omfattende reaktioner på indførelse af kontigentbidraget i efterlønnen afspejler problemer med beslutninger, der gennemføres uden forudgående diskussion. Hvis den nationale beslutningskompetence indsnævres, f.eks. ved flertalsafgørelser på det sociale område, vil muligheden for brede folkelige debatter om fordelingspolitikken også reduceres. Ud fra en demokratisk betragtning er det også tankevækkende, at der i den danske (og svenske) befolkning er en bemærkelsesværdig større oplevelse af at kunne påvirke nationale beslutninger end EU-beslutninger. Imidlertid er det nationale beslutningsrum for den økonomiske politik, som er helt afgørende for velfærdsstatens eksistensbetingelser, blevet indskrænket markant gennem det sidste tiår.

Vi finder det positivt, at EU's indvirkning på Den danske Velfærdsstat ser ud til at være et centralt tema i debatten, men vores vurdering er, at disse dilemmaer vil præge EU-projektet og den danske situation i forhold til Unionen i mange år fremover.
 
 

Tabel 1 Samlede sociale udgifter 1990, 1993, 1996
Kilde: Amerini (1999).
 

Tabel 2 Samlede sociale ydelser per indbygger i faste priser 1990 ? 1996,
Kilde: Amerini (1999).
Tabel 3 Samlede sociale ydelser per indbygger i faste priser i euro -KKS
Kilde: Amerini (1999).
Tabel 4 Funktionel fordeling af de sociale udgifter i procent 1996

Kilde: Amerini (1999).
Tabel 5 Finansieringen af de sociale udgifter 1996
Kilde: Amerini (1999).
 

Tabel 6 Rigdom, fattigdom, omfordeling og ulighed i Europa
 

Kilde: Amerini (1999); Eurostat (1999a ? 1999b); Gustafsson & Pedersen (2000); Ramprakash (1997). Noter: *) Opgjort i eurokøbekraftstandarder; **) Pensioner undtaget; ***) 1996; ****) Værdierne for de øvrige nordiske lande mht. fattigdom og ulighed er ikke fuldt sammenlignelige med Eurostats værdier, som de her er angivet for Danmark og de resterende EU-lande, da de er baseret på to forskellige datasæt.
 
 

Tabel 7 Forholdet mellem serviceydelser og indkomstoverførsler i forskel

Kilde: Esping-Andersen (1999:166).
 

Hele rapporten kan ses på Udenrigsministeriets hjemmeside.

euronej@euronej.dk

...tilbage til  ->  Forside  ->  Dokumenter